PERSPECTIVES POUR LA COOPÉRATION INTERNATIONALE
Biens publics globaux, un concept révolutionnaire
Par INGE KAUL
Economiste et sociologue, directrice du bureau d'études sur le développement, Programme des Nations unies pour le développement (PNUD). Cet article, qui n'engage que sa signataire, vient compléter l'ouvrage dirigé par l'auteure avec Isabelle Grunberg et Marc A. Stern, Global Public Goods. International Cooperation in the 21st Century, Oxford University Press, New York, 1999.

Début mai, un rapport de la CIA identifiait, pour la première fois, l'épidémie mondiale de sida comme une menace pour la sécurité nationale des Etats-Unis. La présidence décidait en conséquence de consacrer 254 millions de dollars à l'aide internationale pour la lutte contre ce fléau. Cynisme, diront certains : ne s'agit-il pas, avant tout, d'une menace pour les pays les plus touchés ? Si l'on admet toutefois que les décisions des Etats répondent à leur intérêt bien compris, cet exemple invite à réfléchir sur les incitations économiques qui peuvent les conduire à coopérer pour le bien de l'humanité.

Dans le vocabulaire de la mondialisation, « défis », « enjeux » et « problèmes » sont omniprésents. Si ce registre fait appel à la bonne volonté des acteurs - Etats, entreprises, organisations non gouvernementales (ONG), individus - pour « gérer », « prendre en compte », « interpeller les consciences », et se comporter de manière « civique », il évacue l'analyse de la nature économique des « défis » et des mécanismes qui permettraient d'y répondre de manière structurée et efficace.

Deux axes de réflexion commencent toutefois à émerger, jusque dans les cénacles les plus néolibéraux :

- le fait qu'une réglementation laaaxiste dans un pays fasse supporter ses coûts (sociaux, économiques ou écologiques) par les autres pays est non seulement inéquitable, mais également inefficace ;

- les inégalités croissanteees comportent ce que les économistes appellent d'importantes « externalités négatives » : la pauvreté des uns sape la prospérité des autres.

Cette analyse s'applique notamment aux pollutions transfrontalières, ou aux épidémies ; aux privations humaines (la misère ou les violations des droits fondamentaux peuvent pousser à l'émigration) ; ou encore au droit des affaires (les investisseurs cherchent des garanties dans un régime de propriété intellectuelle, une réglementation bancaire, etc.).

Il faut donc repenser l'équilibre entre « privé » et « public », entre les activités des acteurs « privés » dans le cadre global (qui comporte aussi bien les Etats que les grandes entreprises, les ONG ou les individus) et le domaine public mondial. Comment amener les différents acteurs à être plus responsables de leurs actes - et spécialement des nuisances que ceux-ci peuvent causer ?

Un nouvel outil théorique

Cette réflexion impose l'invention de nouveaux outils intellectuels - de termes et de concepts montrant que, à l'ère de la mondialisation, la réponse aux besoins « privés » (y compris les intérêts nationaux) passe de plus en plus par la réalisation de buts communs et par la coopération internationale. A cet effet, le concept de « biens publics globaux » est particulièrement utile.

Il existe une première catégorie, traditionnelle, de biens publics globaux. Ceux-ci se trouvent « en dehors » des Etats, ou à leurs frontières, et leur régulation constitue ce qu'il est convenu d'appeler les « affaires étrangères ». Ainsi l'espace et les océans, qui existaient avant toute activité humaine, sont-ils régis par des réglementations internationales. Au XVIIe siècle furent signés les premiers traités internationaux garantissant le libre accès à la haute mer. Des accords de ce type vont se multiplier avec l'intensification des activités économiques internationales pendant tout le XIXe siècle et le début du XXe : transport des marchandises et du courrier, télécommunications, aviation civile. Quand ils sont multilatéraux et d'envergure planétaire, ces accords en eux-mêmes composent un bien public global - car ils créent un cadre réglementaire commun. Ce premier type de biens publics globaux est plus important que jamais, en raison de la croissance des activités économiques internationales et de la mondialisation de la technique et des communications (Internet).

Cependant, les questions mondiales qui figurent en tête des préoccupations politiques constituent un second type de biens publics, qui ne sont plus simplement « en dehors », à l'extérieur des Etats, mais en traversent les frontières, sortant ainsi du simple champ des « affaires étrangères ». Pendant longtemps nous avons considéré les biens publics naturels (la couche d'ozone) comme des biens gratuits, et nous les avons surconsommés. Des mesures correctives, comme une réduction de l'usage des chlorofluorocarbones (CFC) et des énergies non renouvelables, doivent maintenant être appliquées partout sur le plan national.

Dans un sens, ces biens publics globaux, que nous croyions se trouver « en dehors », sont devenus des enjeux de politique nationale. A l'inverse, des biens publics traditionnellement considérés comme nationaux (la santé, la gestion des connaissances, l'efficacité du marché, la stabilité financière... ou même la loi, l'ordre, les droits humains ou la justice économique) dépassent la seule souveraineté nationale. Si, par exemple, la surveillance des épidémies constitue, depuis plus de cent ans, l'un des pivots de la coopération internationale, son fonctionnement ne peut plus reposer sur la simple coordination de systèmes nationaux d'alerte. Car des Etats peuvent être tentés de s'en dispenser pour placer leurs budgets sur d'autres priorités (ou pour masquer leurs difficultés sanitaires), fragilisant par là même l'ensemble du dispositif. Autrement dit, ces questions de politique mondiale exigent, plus que des accords de principe (comme ceux qui garantissent la liberté de circulation des navires étrangers en haute mer), une harmonisation des politiques nationales et des changements effectifs sur le terrain.

Plusieurs facteurs expliquent l'émergence de ce nouveau type de biens publics globaux. Tout d'abord, la plus grande ouverture des frontières a facilité l'extension de « maux globaux » : dumping social, dévaluation compétitive, voire même comportements à risque (la consommation de tabac). En deuxième lieu, la mondialisation véhicule un risque systémique global : volatilité inhérente aux marchés financiers internationaux, changement climatique planétaire, explosions politiques provoquées par l'accroissement des inégalités... Un troisième facteur est le pouvoir croissant des acteurs non étatiques du secteur privé et des firmes transnationales, mais aussi de la société civile et des ONG. Avec leurs objectifs propres, ces acteurs transnationaux pressent les gouvernements d'adhérer à des normes politiques communes, qu'il s'agisse de standards techniques ou du respect des droits humains.

Mais les experts et responsables politiques manquent d'outils en matière d'orientation publique, et n'ont donc pas encore développé une approche satisfaisante de ces nouvelles réalités. Le concept même de biens publics globaux est méconnu - la terminologie pour les décrire et les analyser n'est pas suffisamment répandue. En conséquence, le vocabulaire utilisé est vague, et les techniques qui permettraient de faire émerger les biens publics globaux sont trop peu connues.

Comment assurer la production d'un bien ? S'agissant de biens privés, investissement et production sont en principe motivés par la demande ; et les firmes privées planifient attentivement leur production pour assurer efficacité et compétitivité. Par contraste, la demande de biens publics, et particulièrement la demande de biens publics globaux, est tempérée par la crainte que tous ne paient pas leur part : c'est le problème du « passager clandestin » (free rider ; lire ci-dessous).

Les bonnes intentions ne suffisent pas pour produire des biens publics globaux. Le protocole de Montréal, signé en 1987 et qui vise à réduire les émissions de CFC pour lutter contre la destruction de la couche d'ozone, est une rare exception. Ses objectifs sont simples et il définit des incitations claires, comme une aide additionnelle pour que les pays les plus pauvres puissent respecter leurs engagements internationaux, et des pénalités (sous la forme de sanctions commerciales) pour ceux qui ne les respecteraient pas. A l'exemple de ce protocole, il existe donc des stratégies de production des biens publics globaux (1).

Trois classes de biens commandent des démarches spécifiques :

- certains biens publics globaux, comme lll'air pur (ou, plus modestement, la réduction des gaz à effet de serre), relèvent d'une « démarche additive ». Ils ne peuvent être obtenus qu'en additionnant un grand nombre de contributions d'importance égale. Autrement dit, 1 tonne de gaz à effet de serre économisée au Bangladesh est égale à la même quantité économisée au Brésil ou au Pérou, aux Etats-Unis ou en Allemagne. Bien entendu, le but ne sera atteint que si tous les acteurs acceptent les mêmes règles, en apportant une contribution conforme aux limitations globales, soit en nature (en réduisant effectivement leurs émissions), soit en espèces (en achetant à d'autres pays des droits d'émission), si l'on suit la démarche préconisée par les Etats-Unis à Kyoto en 1998 ;

- pour d'autres biens publics, c'est en rrrevanche l'aide au maillon le plus faible qui constitue la bonne stratégie. Pour, par exemple, prévenir l'extension des maladies contagieuses ou pour empêcher des actes de terrorisme international, tous les pays doivent prendre conjointement des mesures prophylactiques. Si tel ou tel pays rompt la chaîne de prévention, les efforts des autres seront vains. Le coût du mal global qui résulterait de l'absence d'aide étant beaucoup plus élevé que le coût de l'aide, il est efficace (et pas seulement nécessaire) d'apporter un soutien à l'acteur le plus faible ;

- quelques biens publics globaux, surtouttt dans le domaine des connaissances, reposent enfin sur une percée décisive. Ainsi, il suffit d'inventer le vaccin contre la poliomyélite en un seul lieu pour pouvoir l'utiliser partout dans le monde - à condition, toutefois, que les brevets n'empêchent pas l'accès des populations les plus pauvres aux applications de ces découvertes (2). Mais la transformation des maux publics en biens exige un effort conjoint et soutenu, de la base au sommet, de la part d'innombrables acteurs.

Dans tous les cas, une concertation intégrée entre différents acteurs, tant à l'échelon national que sur le plan international, est indispensable. Or les orientations décidées dans la plupart des pays portent l'empreinte d'une distinction trop nette entre « intérieur » et « extérieur ». Tout ce qui ne relève pas des relations extérieures - politiques ou commerciales - est considéré comme une affaire intérieure. Et presque tout ce qui relève des affaires étrangères est traité par l'exécutif, notamment par l'appareil diplomatique.

Si, depuis peu, certains pays affectent à leurs ambassades des spécialistes n'appartenant pas aux services extérieurs (notamment dans les domaines de l'environnement, du commerce, de la finance ou de la lutte contre le trafic des stupéfiants et le terrorisme), cette évolution ne modifie en rien le caractère essentiellement technocratique de la gestion des relations internationales.

Malgré l'importance croissante des biens publics globaux, les Etats continuent de se comporter sur la scène internationale comme des acteurs « privés » : ils se soucient avant tout de leur « intérêt national » et considèrent souvent que le choix le meilleur, le plus rationnel pour eux, est d'attendre que d'autres se décident à pourvoir à tel bien public, puis d'en bénéficier gratuitement - de se comporter en « passager clandestin ».

Reflétant ce désintérêt structurel, le travail des législateurs nationaux demeure essentiellement réservé au domaine intérieur. Dans les délégations aux conférences et aux congrès internationaux, à de rares exceptions près, les parlementaires brillent par leur absence. Ils n'ont souvent à connaître des accords internationaux qu'une fois ceux-ci mis au point et prêts à être traduits en droit intérieur (3). Et ils peuvent ignorer jusqu'à l'existence de certains accords internationaux.

D'autre part, les décideurs nationaux ne prennent souvent pas en compte les effets transfrontaliers de leurs décisions. Il n'y a guère que pour l'environnement que ces « externalités » et leur « internalisation » (la prise en compte de leur coût) entrent dans les débats d'orientation nationale.

Principe de justice

Rien d'étonnant donc à ce que la coopération internationale fasse si souvent l'objet d'allocations budgétaires insuffisantes. Dans les pays les plus riches, les fonds destinés aux travaux d'entretien de la planète, comme les interventions en temps de crise financière, la protection de la couche d'ozone ou la lutte contre le réchauffement planétaire, sont souvent prélevés sur l'aide au développement ou sur les fonds d'urgence destinés aux pays pauvres. Selon certaines estimations, c'est près d'un quart des quelque 50 milliards de dollars alloués chaque année à l'aide internationale au développement qui sert en fait aux perspectives globales, c'est-à-dire à des activités destinées à maintenir un équilibre du monde plus qu'à permettre aux plus pauvres de répondre à leurs besoins et intérêts nationaux (« privés »). Une réforme urgente, qui permettrait de donner une lisibilité aux arbitrages qui sont faits entre ces deux types d'aide extérieure, serait de les séparer dans la comptabilité publique.

Quant aux pays en voie de développement, il est rare qu'ils allouent des budjets pour participer à des projets internationaux, même lorsqu'ils pourraient se permettre une contribution. La dépense totale annuelle dans la coopération internationale est donc de l'ordre de 12 à 15 milliards de dollars, quand la dépense publique totale avoisine 8 000 milliards de dollars.

De plus, même si, demain, venait à exister une vraie volonté politique, les décideurs se retrouveraient les mains vides, faute d'outils adéquats : quelques analyses, de rares études, peu de statistiques concernant les incidences transfrontalières, une foule de conflits entre ministères, peu de ressources disponibles pour concrétiser leurs intentions.

Que proposer ? D'abord une étude systématique du concept, l'analyse des effets des biens publics globaux sur la vie quotidienne. Quelles sont, par exemple, les répercussions de la stabilité financière sur la situation de l'emploi et sur la sécurité des retraites ? Quelles sont les conséquences de la croissance des inégalités sur les migrations internationales et sur la paix ? Ce n'est que lorsque l'opinion publique réalisera que le bien-être dépend des biens publics globaux et de la coopération internationale que les responsables politiques sentiront que leur mandat est de se confronter à ces besoins, d'amener l'« extérieur » (la couche d'ozone) dans les problématiques nationales et de repenser l'« intérieur » (la santé, les retraites) comme un enjeu de politique internationale.

Dans cette perspective, l'implication des parlementaires nationaux dans toutes les décisions concernant la coopération internationale est une priorité, ne serait-ce que pour sortir ces enjeux de l'« en dehors » habituellement confié aux technocrates et les ramener vers le citoyen (lire l'encadré).

Pour autant, un préalable à toute réflexion sur les biens publics globaux est de la fonder sur le principe de la justice mondiale. Un bien global a beau, en effet, revêtir un caractère public, tous ne lui accordent pas nécessairement la même valeur. Le banquier d'investissement occidental accordera une priorité élevée à la stabilité financière, tout en appréciant le contrôle du paludisme lors de ses voyages.

A l'inverse, le paysan du Sud préférera qu'on se penche sur la maladie, la volatilité de sa monnaie l'affectant moins directement. De même des priorités différentes peuvent être placées, d'un côté, sur la protection de la propriété intellectuelle pour favoriser les investissements de recherche privés et, de l'autre, sur la dissémination des connaissances. Une réflexion en termes de justice globale devrait permettre de concilier ces deux exigences.

Un programme de biens publics globaux doit tenir compte de façon équitable des priorités des différentes populations concernées. Et il faut évidemment que ces nouveaux biens publics n'aggravent pas les inégalités existantes. Internet est l'exemple le plus éclatant de ce dilemme, avec, d'un côté, le savoir qu'il permet de diffuser au moindre coût et, de l'autre, la fracture que son développement creuse entre « inforiches » et « infopauvres ».

De même, l'existence d'un système de libre-échange - en soi un bien public global - favorise, dans un monde inégalitaire, les plus forts, et suscite en retour une défiance à l'égard de la politique mondiale. La plupart des négociations internationales portent sur les biens publics globaux qui intéressent le plus les pays riches et négligent les intérêts des autres pays. Les priorités accordées à tel ou tel bien public global sont donc formulées en fonction des préférences d'un club de pays riches. L'équité est une dimension importante de la promotion des biens publics globaux, et nul ne s'étonnera que l'inégalité de représen tation des intérêts dans les instances internationales ait été dénoncée lors des manifestations de Seattle et de Washington.

Au-delà de sa valeur instrumentale, la justice est en soi un bien public global. C'est un bien inépuisable - le fait pour un individu d'être traité équitablement ne diminue en rien les chances pour un autre d'être traité de même. Plus largement seront admis et encouragés le principe et la pratique de l'équité, plus sera grande la confiance de tous de pouvoir en bénéficier un jour. Sans une justice qui, par définition, doit s'appliquer à tous les peuples et dans toutes les régions, ainsi qu'entre les générations, il est vain de prétendre défendre l'intérêt général.

La notion de « priorités globales partagées » existe depuis longtemps. Elle a certainement servi d'inspiration après les guerres dévastatrices du XXe siècle. La création des Nations unies fut motivée par cette perspective. De même le plan Marshall de reconstruction de l'Europe et, sur le même modèle, le système international d'aide au développement pour les pays les plus pauvres. Les temps mûrissent pour la renaissance de cette idée sous la forme, plus actuelle, des « biens publics globaux ». Cette notion pourrait jouer un rôle décisif dans la transformation en réalité politique d'une gestion de la mondialisation encore à l'état de vision utopique ou d'incantation rituelle.

INGE KAUL.


LE MONDE DIPLOMATIQUE | JUIN 2000 | Pages 22 et 23
http://www.monde-diplomatique.fr/2000/06/KAUL/13929.html

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